गैर-वैधानिक संस्थाएँ: शक्ति या भ्रम? (Power or Illusion?)

कल्पना कीजिए, आप एक प्रतियोगी परीक्षा की तैयारी कर रहे हैं और अचानक अखबार में ‘नीति आयोग’ की एक रिपोर्ट के बारे में पढ़ते हैं जिसने पूरे देश की आर्थिक दिशा पर बहस छेड़ दी है। आप सोचते हैं, “यह नीति आयोग क्या है? क्या यह संसद द्वारा बनाया गया है? क्या इसका उल्लेख संविधान में है?” जब आप और खोजते हैं, तो आपको पता चलता है कि यह न तो संवैधानिक है और न ही वैधानिक। यह एक अलग ही श्रेणी में आता है, जिसे हम गैर-वैधानिक संस्थाएँ (Non-Statutory Bodies) कहते हैं। ये वे अदृश्य शक्तियाँ हैं जो सरकार के गलियारों में काम करती हैं, नीतियां बनाती हैं, सलाह देती हैं, और कभी-कभी तो हमारे जीवन को सीधे तौर पर प्रभावित भी करती हैं। लेकिन क्या इनकी शक्ति वास्तविक है, या यह केवल एक भ्रम है? इस लेख में, हम भारतीय शासन प्रणाली के इसी दिलचस्प और महत्वपूर्ण पहलू, यानी गैर-वैधानिक संस्थाएँ, की गहराई से पड़ताल करेंगे। हम जानेंगे कि वे क्या हैं, कैसे बनती हैं, और भारतीय लोकतंत्र में उनकी वास्तविक भूमिका क्या है।

1. गैर-वैधानिक संस्थाएँ: परिभाषा और वर्गीकरण (Non-Statutory Bodies: Definition and Classification)

गैर-वैधानिक संस्था क्या है? (What is a Non-Statutory Body?)

सरल शब्दों में, गैर-वैधानिक संस्थाएँ वे निकाय या संगठन हैं जिनका निर्माण न तो भारत के संविधान (Constitution of India) में उल्लिखित प्रावधानों के तहत होता है और न ही संसद या राज्य विधानसभाओं द्वारा पारित किसी विशेष अधिनियम (Act) के माध्यम से। इसके बजाय, इनका गठन सरकार द्वारा एक कार्यकारी संकल्प (Executive Resolution) या आदेश के माध्यम से किया जाता है। सरकार को जब किसी विशेष क्षेत्र में सलाह, समन्वय या नीति-निर्माण में सहायता की आवश्यकता महसूस होती है, तो वह अपनी कार्यकारी शक्तियों का प्रयोग करके ऐसी संस्थाओं का निर्माण कर सकती है। ये संस्थाएँ सरकार के एक अंग के रूप में कार्य करती हैं लेकिन उनकी कानूनी स्थिति संवैधानिक या वैधानिक निकायों से भिन्न होती है।

कार्यकारी संकल्प क्या होता है? (What is an Executive Resolution?)

यह समझना महत्वपूर्ण है कि इन निकायों का आधार क्या है। एक कार्यकारी संकल्प, जिसे कैबिनेट प्रस्ताव भी कहा जा सकता है, सरकार द्वारा लिया गया एक औपचारिक निर्णय है। इसे कानून बनाने की लंबी और जटिल विधायी प्रक्रिया (legislative process) से गुजरे बिना लागू किया जा सकता है। यह सरकार को तत्काल आवश्यकताओं पर त्वरित प्रतिक्रिया देने की सुविधा प्रदान करता है। गैर-वैधानिक संस्थाएँ इसी कार्यकारी संकल्प की उपज होती हैं, जो उन्हें लचीलापन तो देती हैं, लेकिन साथ ही उनकी शक्तियों पर एक सीमा भी लगाती है।

गैर-वैधानिक संस्थाओं का वर्गीकरण (Classification of Non-Statutory Bodies)

सभी गैर-वैधानिक संस्थाएँ एक जैसी नहीं होतीं। उनके कार्यों और उद्देश्यों के आधार पर उन्हें मोटे तौर पर निम्नलिखित श्रेणियों में बांटा जा सकता है:

• सलाहकारी निकाय (Advisory Bodies): ये संस्थाएँ सरकार को विशिष्ट मुद्दों पर विशेषज्ञ सलाह और सिफारिशें प्रदान करने के लिए बनाई जाती हैं। इनका मुख्य काम अनुसंधान करना, डेटा का विश्लेषण करना और सरकार को सूचित निर्णय लेने में मदद करना है। नीति आयोग इसका सबसे प्रमुख उदाहरण है।
• समन्वयकारी निकाय (Coordinating Bodies): इनका उद्देश्य केंद्र और राज्यों, या विभिन्न मंत्रालयों के बीच नीतियों और कार्यक्रमों में समन्वय स्थापित करना होता है। राष्ट्रीय विकास परिषद (NDC) इस श्रेणी का एक क्लासिक उदाहरण था।
• अर्ध-न्यायिक निकाय (Quasi-Judicial Bodies): कुछ गैर-वैधानिक संस्थाओं को विशिष्ट मामलों में सुनवाई करने और निर्णय देने का अधिकार होता है, हालाँकि उनकी शक्तियाँ एक सामान्य अदालत की तरह व्यापक नहीं होतीं। राष्ट्रीय मानवाधिकार आयोग (NHRC) और राष्ट्रीय महिला आयोग (NCW) जैसी संस्थाएँ, भले ही बाद में अधिनियमों द्वारा वैधानिक बना दी गईं, शुरुआत में इसी प्रकृति की थीं और आज भी कई गैर-वैधानिक निकाय इसी तरह के कार्य करते हैं।
• कार्यकारी निकाय (Executive Bodies): ये निकाय सरकार की ओर से कुछ विशिष्ट कार्यक्रमों या योजनाओं को लागू करने का कार्य करते हैं। इनका फोकस नीति-निर्माण के बजाय कार्यान्वयन पर अधिक होता है।

2. संस्थाओं का त्रिकोण: संवैधानिक, वैधानिक और गैर-वैधानिक में अंतर (The Triangle of Bodies: Difference Between Constitutional, Statutory, and Non-Statutory)

शासन प्रणाली की तीन स्तंभ (The Three Pillars of Governance Bodies)

भारतीय शासन प्रणाली में संस्थाओं को उनकी उत्पत्ति और शक्तियों के स्रोत के आधार पर तीन मुख्य श्रेणियों में विभाजित किया गया है। इन तीनों के बीच का अंतर समझना यह जानने के लिए महत्वपूर्ण है कि गैर-वैधानिक संस्थाएँ कहाँ फिट होती हैं और उनकी सीमाएँ क्या हैं। यह त्रिकोण शासन की संरचना (structure of governance) को स्पष्ट करता है।

संवैधानिक संस्थाएँ (Constitutional Bodies)

ये वे संस्थाएँ हैं जिनका उल्लेख सीधे भारत के संविधान में किया गया है। इनकी शक्तियाँ और कार्यप्रणाली संविधान से ही प्राप्त होती हैं, जो उन्हें अत्यधिक स्वायत्तता और स्थिरता प्रदान करता है।

• उत्पत्ति का स्रोत: भारत का संविधान।
• शक्तियाँ: सीधे संविधान से प्राप्त। इनमें संशोधन करना बहुत कठिन होता है, जिसके लिए संवैधानिक संशोधन की आवश्यकता होती है।
• जवाबदेही: ये सीधे तौर पर संसद के प्रति जवाबदेह होती हैं, लेकिन इनकी स्वतंत्रता सुनिश्चित की जाती है।
• उदाहरण: चुनाव आयोग (Election Commission), संघ लोक सेवा आयोग (UPSC), वित्त आयोग (Finance Commission), नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक (CAG)।

वैधानिक संस्थाएँ (Statutory Bodies)

इन संस्थाओं का निर्माण संसद या राज्य विधानसभाओं द्वारा पारित एक विशिष्ट अधिनियम या कानून (Statute) के माध्यम से होता है। ये उस कानून के दायरे में रहकर कार्य करती हैं जिसने उन्हें बनाया है।

• उत्पत्ति का स्रोत: संसद या राज्य विधानसभा का अधिनियम।
• शक्तियाँ: उस अधिनियम द्वारा परिभाषित होती हैं जिससे वे बनी हैं। सरकार कानून में संशोधन करके इनकी शक्तियों को बदल सकती है।
• जवाबदेही: ये संबंधित मंत्रालय के माध्यम से संसद के प्रति जवाबदेह होती हैं।
• उदाहरण: भारतीय प्रतिभूति और विनिमय बोर्ड (SEBI), राष्ट्रीय मानवाधिकार आयोग (NHRC), भारतीय रिजर्व बैंक (RBI), राष्ट्रीय हरित अधिकरण (NGT)।

गैर-वैधानिक संस्थाएँ (Non-Statutory Bodies)

जैसा कि हमने पहले चर्चा की, ये संस्थाएँ सरकार के कार्यकारी आदेश द्वारा बनाई जाती हैं। इनकी शक्ति और अस्तित्व पूरी तरह से सरकार की इच्छा पर निर्भर करता है।

• उत्पत्ति का स्रोत: सरकार का कार्यकारी संकल्प या आदेश।
• शक्तियाँ: इन्हें बनाने वाले सरकारी आदेश द्वारा परिभाषित होती हैं। सरकार एक और आदेश द्वारा इन्हें आसानी से समाप्त या संशोधित कर सकती है। यह लचीलापन ही इन गैर-वैधानिक संस्थाओं की सबसे बड़ी ताकत और सबसे बड़ी कमजोरी दोनों है।
• जवाबदेही: ये सीधे तौर पर उस मंत्रालय या विभाग के प्रति जवाबदेह होती हैं जिसने इन्हें बनाया है। इनकी स्वायत्तता अक्सर सीमित होती है।
• उदाहरण: नीति आयोग (NITI Aayog), पूर्ववर्ती योजना आयोग (Planning Commission), राष्ट्रीय विकास परिषद (National Development Council – NDC), केंद्रीय अन्वेषण ब्यूरो (Central Bureau of Investigation – CBI)।

3. गैर-वैधानिक संस्थाओं का निर्माण और कानूनी आधार (Creation and Legal Basis of Non-Statutory Bodies)

निर्माण की प्रक्रिया: एक सरल मार्ग (The Process of Creation: A Simple Path)

एक वैधानिक निकाय बनाने के लिए संसद में एक विधेयक पेश करना, उस पर बहस करना, उसे दोनों सदनों से पारित करवाना और फिर राष्ट्रपति की सहमति प्राप्त करना आवश्यक है। यह एक लंबी प्रक्रिया है। इसके विपरीत, एक गैर-वैधानिक संस्था का निर्माण बहुत सरल और त्वरित होता है।

• पहचान की आवश्यकता: सरकार या किसी मंत्रालय को एक विशिष्ट कार्य के लिए एक नए निकाय की आवश्यकता महसूस होती है। यह कार्य नीति सलाह, कार्यक्रम निगरानी या अंतर-मंत्रालयी समन्वय हो सकता है।
• कैबिनेट का प्रस्ताव: संबंधित मंत्रालय एक प्रस्ताव तैयार करता है जिसमें प्रस्तावित निकाय के उद्देश्य, संरचना, कार्य और बजट का विवरण होता है।
• कैबिनेट की मंजूरी: इस प्रस्ताव को केंद्रीय मंत्रिमंडल (Union Cabinet) के समक्ष रखा जाता है। कैबिनेट इस पर चर्चा करता है और यदि सहमत हो, तो इसे मंजूरी दे देता है।
• आधिकारिक अधिसूचना: कैबिनेट की मंजूरी के बाद, भारत के राजपत्र (Gazette of India) में एक आधिकारिक अधिसूचना प्रकाशित की जाती है। यह अधिसूचना उस गैर-वैधानिक संस्था के जन्म का आधिकारिक प्रमाण होती है।

कानूनी आधार: कार्यकारी शक्तियों में निहित (Legal Basis: Rooted in Executive Powers)

अब सवाल यह उठता है कि क्या इन निकायों का कोई कानूनी आधार है? हाँ, है। इनका कानूनी आधार भारत के संविधान के अनुच्छेद 73 में निहित है, जो संघ की कार्यकारी शक्ति (executive power of the Union) के विस्तार से संबंधित है। यह अनुच्छेद कहता है कि संघ की कार्यकारी शक्ति उन सभी मामलों तक फैली हुई है जिन पर संसद को कानून बनाने का अधिकार है।

• अनुच्छेद 73 का निहितार्थ: इसका मतलब है कि जिन विषयों पर संसद कानून बना सकती है, उन पर सरकार अपनी कार्यकारी शक्तियों का उपयोग करके निर्णय ले सकती है और नीतियां लागू कर सकती है।
• कार्यपालिका की भूमिका: इसी शक्ति का उपयोग करके, कार्यपालिका (Executive) विभिन्न कार्यों को करने के लिए समितियों, आयोगों या निकायों का गठन कर सकती है। इसलिए, गैर-वैधानिक संस्थाएँ असंवैधानिक नहीं हैं; वे संविधान द्वारा प्रदत्त कार्यकारी शक्तियों के दायरे में ही बनाई जाती हैं।
• शक्तियों की सीमा: हालांकि, इन निकायों की शक्तियाँ सीमित होती हैं। वे ऐसा कोई कार्य नहीं कर सकतीं जो किसी मौजूदा कानून का उल्लंघन करता हो या नागरिकों के मौलिक अधिकारों को प्रभावित करता हो। उनकी भूमिका मुख्य रूप से सलाहकारी और समन्वयकारी होती है।

क्यों सरकार गैर-वैधानिक मार्ग चुनती है? (Why Does the Government Choose the Non-Statutory Route?)

सरकार के पास वैधानिक निकाय बनाने का विकल्प होने के बावजूद, वह अक्सर गैर-वैधानिक संस्थाएँ बनाना पसंद करती है। इसके कई कारण हैं:

• गति और लचीलापन: जैसा कि ऊपर बताया गया है, इन्हें बनाना और भंग करना बहुत तेज और आसान है। सरकार बदलती जरूरतों के अनुसार इन्हें जल्दी से अनुकूलित कर सकती है।
• राजनीतिक सहमति से बचाव: एक कानून पारित करने के लिए संसद में राजनीतिक सहमति की आवश्यकता होती है, खासकर जब सरकार के पास राज्यसभा में बहुमत न हो। कार्यकारी आदेश के लिए ऐसी किसी सहमति की आवश्यकता नहीं होती।
• प्रायोगिक दृष्टिकोण: सरकार किसी नई नीति या विचार का परीक्षण करने के लिए पहले एक गैर-वैधानिक निकाय बना सकती है। यदि यह सफल होता है, तो बाद में इसे स्थायी या वैधानिक दर्जा दिया जा सकता है।
• अधिक सरकारी नियंत्रण: चूँकि ये निकाय सीधे सरकार के अधीन होते हैं और उनका अस्तित्व सरकार की इच्छा पर निर्भर करता है, इसलिए सरकार का उन पर अधिक नियंत्रण होता है।

4. भारत में प्रमुख गैर-वैधानिक संस्थाएँ और उनके कार्य (Major Non-Statutory Bodies in India and Their Functions)

नीति आयोग (NITI Aayog – National Institution for Transforming India)

यह शायद आज भारत में सबसे प्रमुख गैर-वैधानिक संस्था है। 1 जनवरी, 2015 को योजना आयोग के स्थान पर इसकी स्थापना की गई।

• स्थापना: केंद्रीय मंत्रिमंडल के एक प्रस्ताव द्वारा।
• उद्देश्य: केंद्र और राज्य सरकारों को नीतिगत मुद्दों पर सलाह देना, सहकारी संघवाद (cooperative federalism) को बढ़ावा देना, और देश के लिए एक दीर्घकालिक रणनीतिक दृष्टि तैयार करना।
• कार्य: यह एक “थिंक टैंक” (Think Tank) के रूप में कार्य करता है, जो सरकार को डेटा-संचालित अनुसंधान और विश्लेषण प्रदान करता है। यह विभिन्न विकास सूचकांक भी जारी करता है, जैसे कि स्वास्थ्य सूचकांक और नवाचार सूचकांक।

राष्ट्रीय विकास परिषद (National Development Council – NDC)

हालांकि अब यह काफी हद तक निष्क्रिय है, लेकिन योजना आयोग के युग में यह एक बहुत ही महत्वपूर्ण गैर-वैधानिक संस्था थी।

• स्थापना: अगस्त 1952 में सरकार के एक कार्यकारी प्रस्ताव द्वारा।
• उद्देश्य: पंचवर्षीय योजनाओं को अंतिम मंजूरी देना और योजनाओं के कार्यान्वयन में राज्यों का सहयोग प्राप्त करना।
• संरचना: प्रधानमंत्री इसके अध्यक्ष होते थे, और सभी राज्यों के मुख्यमंत्री और केंद्र शासित प्रदेशों के प्रशासक इसके सदस्य होते थे। यह केंद्र-राज्य समन्वय का एक प्रमुख मंच था।

केंद्रीय अन्वेषण ब्यूरो (Central Bureau of Investigation – CBI)

यह एक दिलचस्प मामला है। सीबीआई को अक्सर एक वैधानिक निकाय माना जाता है, लेकिन यह दिल्ली विशेष पुलिस स्थापना अधिनियम, 1946 (Delhi Special Police Establishment Act, 1946) से अपनी शक्तियाँ प्राप्त करता है, न कि अपने स्वयं के अधिनियम से। तकनीकी रूप से, इसका गठन गृह मंत्रालय के एक प्रस्ताव द्वारा किया गया था।

• स्थापना: 1963 में एक कार्यकारी प्रस्ताव द्वारा।
• उद्देश्य: यह भारत की प्रमुख जांच एजेंसी है जो भ्रष्टाचार, आर्थिक अपराध और अन्य गंभीर अपराधों के मामलों की जांच करती है।
• विवाद: इसकी गैर-वैधानिक प्रकृति के कारण, इसकी स्वायत्तता और “पिंजरे में बंद तोता” होने की आलोचना अक्सर होती रहती है, क्योंकि यह प्रशासनिक रूप से कार्मिक, लोक शिकायत और पेंशन मंत्रालय (Ministry of Personnel, Public Grievances and Pensions) के अधीन है।

अन्य महत्वपूर्ण गैर-वैधानिक संस्थाएँ (Other Important Non-Statutory Bodies)

उपरोक्त के अलावा, कई अन्य गैर-वैधानिक संस्थाएँ हैं जो भारतीय शासन में महत्वपूर्ण भूमिका निभाती हैं।

• राष्ट्रीय सुरक्षा परिषद (National Security Council – NSC): यह राष्ट्रीय सुरक्षा और रणनीतिक हितों से संबंधित मामलों पर प्रधानमंत्री को सलाह देने वाला सर्वोच्च निकाय है।
• केंद्रीय सतर्कता आयोग (Central Vigilance Commission – CVC): हालांकि इसे 2003 में वैधानिक दर्जा दिया गया था, लेकिन इसकी स्थापना 1964 में संथानम समिति की सिफारिशों पर एक कार्यकारी प्रस्ताव द्वारा की गई थी। यह भ्रष्टाचार को रोकने के लिए बनाई गई एक शीर्ष संस्था है।
• विधि आयोग (Law Commission of India): यह एक कार्यकारी निकाय है जिसका गठन समय-समय पर सरकार द्वारा कानूनी सुधारों पर सलाह देने के लिए किया जाता है। यह कानूनों की समीक्षा करता है और न्याय प्रणाली में सुधार के लिए सिफारिशें करता है।

5. शासन में गैर-वैधानिक संस्थाओं की भूमिका: शक्ति का विश्लेषण (The Role of Non-Statutory Bodies in Governance: An Analysis of Power)

अब हम उस केंद्रीय प्रश्न पर आते हैं: क्या ये गैर-वैधानिक संस्थाएँ वास्तव में शक्तिशाली हैं? उनकी भूमिका को समझने के लिए, हमें उनके सकारात्मक और नकारात्मक दोनों पहलुओं का विश्लेषण करना होगा।

सकारात्मक पहलू (Positive Aspects)

इन निकायों के अस्तित्व में होने के कई मजबूत कारण हैं जो सुशासन (Good Governance) में योगदान करते हैं।

• विशेषज्ञता और अनुसंधान (Expertise and Research): गैर-वैधानिक संस्थाएँ अक्सर विभिन्न क्षेत्रों के विशेषज्ञों को एक साथ लाती हैं। ये विशेषज्ञ जटिल नीतिगत मुद्दों पर गहन अनुसंधान और विश्लेषण प्रदान करते हैं, जो सरकार को साक्ष्य-आधारित नीतियां बनाने में मदद करता है। नीति आयोग इसका एक उत्कृष्ट उदाहरण है।
• लचीलापन और अनुकूलनशीलता (Flexibility and Adaptability): ये निकाय बदलती परिस्थितियों और नई चुनौतियों का जवाब देने में बहुत लचीले होते हैं। सरकार जरूरत पड़ने पर इनके कार्यों को आसानी से बदल सकती है या इन्हें पुनर्गठित कर सकती है, जो वैधानिक निकायों के मामले में मुश्किल होता है।
• नीतिगत नवाचार (Policy Innovation): ये संस्थाएँ नीतिगत नवाचार के लिए एक प्रयोगशाला के रूप में काम कर सकती हैं। वे नए विचारों का प्रस्ताव कर सकती हैं, पायलट प्रोजेक्ट चला सकती हैं और सरकार को पारंपरिक नौकरशाही ढांचे के बाहर सोचने के लिए प्रोत्साहित कर सकती हैं।
• कार्यपालिका पर बोझ कम करना (Reducing the Burden on the Executive): सरकार के मंत्रालयों और विभागों पर पहले से ही बहुत काम का बोझ होता है। गैर-वैधानिक संस्थाएँ विशिष्ट कार्यों को संभालकर इस बोझ को कम करती हैं, जिससे मंत्रालय मुख्य शासन पर ध्यान केंद्रित कर सकते हैं।
• समन्वय और सहयोग (Coordination and Cooperation): ये निकाय अक्सर अंतर-मंत्रालयी और केंद्र-राज्य समन्वय के लिए एक मंच प्रदान करते हैं। वे विभिन्न हितधारकों को एक साथ लाकर एक आम सहमति बनाने में मदद करते हैं।

नकारात्मक पहलू (Negative Aspects)

इनकी शक्तियों और कार्यप्रणाली से जुड़ी कुछ गंभीर चिंताएँ भी हैं।

• जवाबदेही की कमी (Lack of Accountability): चूँकि ये निकाय संसद के प्रति सीधे जवाबदेह नहीं होते हैं, इसलिए उनकी पारदर्शिता और जवाबदेही पर सवाल उठते हैं। उनकी सिफारिशों या कार्यों के लिए उन्हें सीधे तौर पर जिम्मेदार ठहराना मुश्किल हो सकता है। यह गैर-वैधानिक संस्थाओं की सबसे बड़ी आलोचनाओं में से एक है।
• अस्पष्ट कानूनी स्थिति (Ambiguous Legal Status): इनकी शक्तियाँ और अधिकार क्षेत्र अक्सर स्पष्ट रूप से परिभाषित नहीं होते हैं। इससे अन्य सरकारी विभागों और वैधानिक निकायों के साथ टकराव और शक्तियों का ओवरलैप हो सकता है।
• राजनीतिक हस्तक्षेप की संभावना (Potential for Political Interference): क्योंकि इनका अस्तित्व और वित्तपोषण पूरी तरह से सरकार पर निर्भर करता है, इसलिए इन पर राजनीतिक दबाव का खतरा हमेशा बना रहता है। सरकार अपनी राजनीतिक विचारधारा को बढ़ावा देने के लिए इन निकायों का उपयोग कर सकती है।
• सिफारिशों की गैर-बाध्यकारी प्रकृति (Non-Binding Nature of Recommendations): अधिकांश गैर-वैधानिक संस्थाएँ केवल सलाहकारी होती हैं। उनकी सिफारिशों को मानना या न मानना सरकार पर निर्भर करता है। यदि सरकार उनकी सलाह को नजरअंदाज कर देती है तो उनके प्रयास व्यर्थ हो सकते हैं।
• अस्थिरता (Instability): सरकार बदलने के साथ ही इन निकायों के भविष्य पर भी अनिश्चितता के बादल मंडराने लगते हैं। एक नई सरकार पुरानी सरकार द्वारा बनाई गई किसी संस्था को भंग कर सकती है या उसके महत्व को कम कर सकती है, जैसा कि योजना आयोग के साथ हुआ।

6. केस स्टडी: नीति आयोग – एक शक्तिशाली गैर-वैधानिक संस्था (Case Study: NITI Aayog – A Powerful Non-Statutory Body)

गैर-वैधानिक संस्थाओं की शक्ति और भ्रम को समझने के लिए नीति आयोग से बेहतर कोई उदाहरण नहीं है। इसने योजना आयोग की जगह ली, जो खुद 65 वर्षों तक भारत की सबसे शक्तिशाली गैर-वैधानिक संस्थाओं में से एक था।

योजना आयोग से नीति आयोग तक का सफर (The Journey from Planning Commission to NITI Aayog)

योजना आयोग की स्थापना 1950 में एक कार्यकारी प्रस्ताव द्वारा की गई थी। इसका मुख्य कार्य पंचवर्षीय योजनाएँ बनाना और राज्यों को विकास के लिए धन आवंटित करना था। समय के साथ, यह एक शक्तिशाली ‘सुपर-कैबिनेट’ बन गया, जो राज्यों पर केंद्र की इच्छा थोपता था। 2014 में, नई सरकार ने इसे भंग कर दिया और इसके स्थान पर नीति आयोग की स्थापना की, जिसका उद्देश्य ‘सहकारी संघवाद’ को बढ़ावा देना था।

नीति आयोग की शक्तियाँ: वास्तविक या कथित? (Powers of NITI Aayog: Real or Perceived?)

नीति आयोग के पास योजना आयोग की तरह राज्यों को धन आवंटित करने की शक्ति नहीं है। यह शक्ति अब वित्त मंत्रालय को वापस दे दी गई है। तो, इसकी शक्ति कहाँ निहित है?

• प्रधानमंत्री का निकट होना (Proximity to the Prime Minister): नीति आयोग के अध्यक्ष प्रधानमंत्री होते हैं। यह निकटता इसे एक उच्च-स्तरीय प्रभाव प्रदान करती है। इसकी बैठकों और रिपोर्टों को गंभीरता से लिया जाता है।
• बौद्धिक शक्ति (Intellectual Power): यह देश का प्रमुख ‘थिंक टैंक’ है। इसमें विभिन्न क्षेत्रों के विशेषज्ञ शामिल हैं जो उच्च-गुणवत्ता वाले अनुसंधान और नीतिगत दस्तावेज तैयार करते हैं। यह सरकार के लिए ज्ञान का केंद्र (knowledge hub) बन गया है।
• एजेंडा-सेटिंग की शक्ति (Agenda-Setting Power): अपनी रिपोर्टों, सूचकांकों और सम्मेलनों के माध्यम से, नीति आयोग राष्ट्रीय बहस के लिए एजेंडा निर्धारित करने में महत्वपूर्ण भूमिका निभाता है। यह स्वास्थ्य, शिक्षा, कृषि और नवाचार जैसे महत्वपूर्ण क्षेत्रों पर ध्यान केंद्रित करता है।
• राज्यों के साथ साझेदारी (Partnership with States): यह राज्यों के साथ मिलकर काम करता है, उनकी सर्वोत्तम प्रथाओं को साझा करता है और उन्हें अपनी नीतियों को बेहतर बनाने में मदद करता है। यह राज्यों को प्रतिस्पर्धी और सहकारी संघवाद के माध्यम से बेहतर प्रदर्शन करने के लिए प्रोत्साहित करता है। अधिक जानकारी के लिए आप नीति आयोग की आधिकारिक वेबसाइट देख सकते हैं।

नीति आयोग की आलोचना और सीमाएँ (Criticisms and Limitations of NITI Aayog)

अपनी प्रमुख स्थिति के बावजूद, नीति आयोग भी आलोचना से परे नहीं है, जो गैर-वैधानिक संस्थाओं की अंतर्निहित कमजोरियों को उजागर करता है।

• बिना वित्तीय शक्तियों के प्रभावहीन? (A Toothless Tiger without Financial Powers?): आलोचकों का तर्क है कि राज्यों को धन आवंटित करने की शक्ति के बिना, नीति आयोग की सलाह का कोई खास मतलब नहीं है। राज्य उन निकायों की बात अधिक सुनते हैं जो उन्हें संसाधन प्रदान करते हैं।
• जवाबदेही का अभाव (Lack of Accountability): नीति आयोग किसके प्रति जवाबदेह है? यह एक कार्यकारी निकाय है, इसलिए इसकी सीधी संसदीय निगरानी नहीं होती है। इसकी विफलताओं के लिए इसे जिम्मेदार ठहराना मुश्किल है।
• वैचारिक झुकाव (Ideological Bias): चूँकि इसका नेतृत्व और संरचना सरकार द्वारा निर्धारित की जाती है, इसलिए इस पर सत्तारूढ़ दल की विचारधारा को बढ़ावा देने का आरोप लगता है।
• सिफारिशों का कार्यान्वयन (Implementation of Recommendations): नीति आयोग उत्कृष्ट रिपोर्ट और रणनीतियाँ तैयार कर सकता है, लेकिन उनका कार्यान्वयन पूरी तरह से केंद्र और राज्य सरकारों के विभिन्न मंत्रालयों पर निर्भर करता है। कार्यान्वयन में कमी इसकी प्रभावशीलता को सीमित करती है।

7. गैर-वैधानिक संस्थाओं से जुड़ी चुनौतियाँ और आलोचनाएँ (Challenges and Criticisms Associated with Non-Statutory Bodies)

नीति आयोग के मामले से परे, गैर-वैधानिक संस्थाएँ एक वर्ग के रूप में कई प्रणालीगत चुनौतियों का सामना करती हैं जो लोकतंत्र और शासन में उनकी भूमिका पर गंभीर सवाल खड़े करती हैं।

लोकतांत्रिक घाटा (Democratic Deficit)

सबसे बड़ी आलोचना यह है कि ये निकाय एक ‘लोकतांत्रिक घाटे’ का निर्माण करते हैं।

• संसदीय निरीक्षण का अभाव: संसद लोगों की इच्छा का प्रतिनिधित्व करती है। जब महत्वपूर्ण निर्णय लेने वाली संस्थाएँ संसदीय निरीक्षण से बाहर काम करती हैं, तो यह लोकतंत्र के मूल सिद्धांत का उल्लंघन करता है। गैर-वैधानिक संस्थाएँ इस निरीक्षण से काफी हद तक बची रहती हैं।
• अपारदर्शी नियुक्तियाँ: इन निकायों में सदस्यों और अध्यक्षों की नियुक्ति की प्रक्रिया अक्सर अपारदर्शी होती है और पूरी तरह से कार्यपालिका के विवेक पर निर्भर करती है। इससे पक्षपात और राजनीतिक नियुक्तियों की संभावना बढ़ जाती है।
• सार्वजनिक जांच से दूरी: वैधानिक निकायों के विपरीत, जो अक्सर अपनी रिपोर्ट संसद में प्रस्तुत करने के लिए बाध्य होते हैं, गैर-वैधानिक निकायों पर ऐसी कोई बाध्यता नहीं होती है। इससे उनकी कार्यप्रणाली सार्वजनिक जांच से दूर रहती है।

शक्तियों का अतिक्रमण (Encroachment of Powers)

कभी-कभी ये गैर-वैधानिक संस्थाएँ अपने निर्धारित दायरे से आगे निकल जाती हैं और वैधानिक या संवैधानिक निकायों के अधिकार क्षेत्र में हस्तक्षेप करने लगती हैं।

• भूमिकाओं का धुंधलापन: जब एक शक्तिशाली गैर-वैधानिक निकाय किसी मंत्रालय के समानांतर काम करना शुरू कर देता है, तो यह भ्रम और संघर्ष पैदा करता है। उदाहरण के लिए, योजना आयोग अक्सर वित्त मंत्रालय और अन्य मंत्रालयों की शक्तियों का अतिक्रमण करता था।
• संवैधानिक संघवाद पर प्रभाव: योजना आयोग पर यह आरोप लगता था कि उसने राज्यों की स्वायत्तता को कम किया और केंद्र-प्रायोजित योजनाओं के माध्यम से उन पर अपनी प्राथमिकताएँ थोपीं। यह संविधान में निहित संघवाद (federalism) की भावना के विरुद्ध था।

अस्तित्व का संकट (Existential Crisis)

इन निकायों का अस्तित्व हमेशा अनिश्चित होता है, जो उनकी दीर्घकालिक योजना और प्रभावशीलता को प्रभावित करता है।

• राजनीतिक इच्छा पर निर्भरता: एक सरकार द्वारा बड़े धूमधाम से बनाया गया एक निकाय अगली सरकार द्वारा आसानी से समाप्त किया जा सकता है। यह अस्थिरता प्रतिभाशाली विशेषज्ञों को ऐसे निकायों में शामिल होने से हतोत्साहित करती है।
• संस्थागत स्मृति का अभाव: जब एक निकाय को अचानक भंग कर दिया जाता है, तो उसके साथ वर्षों का अनुभव, डेटा और संस्थागत ज्ञान भी खो जाता है। योजना आयोग के भंग होने से नीति-निर्माण में एक निर्वात पैदा हो गया था जिसे भरने में नीति आयोग को समय लगा। यह गैर-वैधानिक संस्थाओं की एक अंतर्निहित कमजोरी है।

8. भविष्य की दिशा: क्या गैर-वैधानिक संस्थाओं को कानूनी जामा पहनाना चाहिए? (The Way Forward: Should Non-Statutory Bodies be given a Legal Status?)

इन चुनौतियों को देखते हुए, एक महत्वपूर्ण बहस यह है कि क्या महत्वपूर्ण गैर-वैधानिक संस्थाओं को वैधानिक दर्जा दे दिया जाना चाहिए। इसके पक्ष और विपक्ष दोनों में तर्क हैं।

वैधानिक दर्जे के पक्ष में तर्क (Arguments in Favor of Statutory Status)

वैधानिक दर्जा देने से इन निकायों की कई कमजोरियाँ दूर हो सकती हैं।

• बढ़ी हुई स्वायत्तता और स्थिरता: एक कानून द्वारा समर्थित होने पर, ये निकाय राजनीतिक हस्तक्षेप से अधिक सुरक्षित होंगे। उनका कार्यकाल, शक्तियाँ और कार्यप्रणाली स्पष्ट रूप से परिभाषित होंगी, जिससे उन्हें स्थिरता मिलेगी।
• अधिक जवाबदेही: वैधानिक निकाय संसद के प्रति जवाबदेह होते हैं। उन्हें अपनी वार्षिक रिपोर्ट संसद में पेश करनी होती है, और संसदीय समितियाँ उनके कामकाज की जांच कर सकती हैं। इससे पारदर्शिता बढ़ेगी।
• स्पष्ट कानूनी शक्तियाँ: एक अधिनियम उन्हें स्पष्ट शक्तियाँ और अधिकार क्षेत्र प्रदान करेगा, जिससे भूमिकाओं का धुंधलापन और अन्य निकायों के साथ टकराव कम होगा।
• सार्वजनिक विश्वास में वृद्धि: जब किसी निकाय को कानूनी आधार मिलता है, तो जनता और अन्य हितधारकों का उस पर विश्वास बढ़ता है।

वैधानिक दर्जे के विपक्ष में तर्क (Arguments Against Statutory Status)

दूसरी ओर, सभी गैर-वैधानिक संस्थाओं को वैधानिक बनाने के कुछ नुकसान भी हैं।

• लचीलेपन का अंत: वैधानिक दर्जा उन्हें कठोर बना देगा। सरकार बदलती जरूरतों के अनुसार उन्हें आसानी से अनुकूलित नहीं कर पाएगी। कानून में संशोधन करना एक लंबी और जटिल प्रक्रिया है।
• नौकरशाहीकरण (Bureaucratization): कानूनी ढाँचे में बंधने के बाद, ये निकाय भी पारंपरिक सरकारी विभागों की तरह लालफीताशाही और नौकरशाही की जड़ता का शिकार हो सकते हैं। यह उनके नवाचार और विशेषज्ञता के मूल उद्देश्य को समाप्त कर सकता है।
• उद्देश्य की विविधता: सभी गैर-वैधानिक संस्थाएँ एक जैसी नहीं होतीं। कुछ अस्थायी और विशिष्ट कार्यों के लिए बनाई जाती हैं। ऐसी सभी संस्थाओं को स्थायी कानूनी दर्जा देना अव्यावहारिक और अनावश्यक होगा।

एक संतुलित दृष्टिकोण: सुधार का मार्ग (A Balanced Approach: The Path to Reform)

इसका समाधान शायद बीच का रास्ता निकालने में है। सभी को एक ही पैमाने से मापने के बजाय, एक विवेकपूर्ण दृष्टिकोण अपनाना बेहतर हो सकता है।

• चयनित वैधानिकता: जो गैर-वैधानिक संस्थाएँ दीर्घकालिक और महत्वपूर्ण राष्ट्रीय भूमिका निभाती हैं (जैसे CBI या नीति आयोग), उन्हें एक उचित बहस के बाद वैधानिक दर्जा देने पर विचार किया जा सकता है।
• आंतरिक सुधार: जिन निकायों को गैर-वैधानिक बनाए रखना है, उनकी जवाबदेही और पारदर्शिता सुनिश्चित करने के लिए आंतरिक सुधार किए जा सकते हैं। उदाहरण के लिए, उनकी नियुक्ति प्रक्रियाओं को अधिक पारदर्शी बनाना, उन्हें अपनी रिपोर्ट सार्वजनिक करने के लिए अनिवार्य करना, और उनकी समीक्षा के लिए एक तंत्र स्थापित करना।
• एक आचार संहिता का निर्माण: सरकार सभी गैर-वैधानिक संस्थाओं के लिए एक सामान्य आचार संहिता (Code of Conduct) विकसित कर सकती है जो उनके कामकाज, स्वायत्तता और जवाबदेही के लिए न्यूनतम मानक निर्धारित करे।

9. निष्कर्ष: शक्ति और भ्रम के बीच संतुलन (Conclusion: The Balance Between Power and Illusion)

तो, क्या गैर-वैधानिक संस्थाएँ शक्ति का प्रतीक हैं या केवल एक भ्रम? सच्चाई इन दोनों के बीच में कहीं है। इनकी शक्ति ‘उधार’ की होती है, जो पूरी तरह से उस सरकार की इच्छा पर निर्भर करती है जो उन्हें बनाती है। जब तक उन्हें राजनीतिक समर्थन प्राप्त होता है, वे नीति आयोग की तरह अत्यधिक प्रभावशाली हो सकती हैं, राष्ट्रीय एजेंडा निर्धारित कर सकती हैं और शासन की दिशा को प्रभावित कर सकती हैं। इस अर्थ में, उनकी शक्ति वास्तविक है।

हालांकि, यह शक्ति एक भ्रम भी है क्योंकि यह अस्थायी और अस्थिर है। यह संसदीय वैधता की ठोस नींव पर नहीं, बल्कि कार्यकारी कृपा की रेत पर टिकी है। राजनीतिक हवा बदलते ही यह शक्ति रातों-रात गायब हो सकती है। उनकी कोई अंतर्निहित शक्ति नहीं है; उनकी शक्ति केवल परिलक्षित (reflected) होती है। गैर-वैधानिक संस्थाएँ आधुनिक शासन की एक आवश्यक लेकिन जटिल वास्तविकता हैं। वे सरकार को लचीलापन और विशेषज्ञता प्रदान करती हैं, लेकिन जवाबदेही और लोकतांत्रिक निरीक्षण की कीमत पर।

अंततः, इन निकायों की प्रभावशीलता इस बात पर निर्भर करती है कि उनका उपयोग कैसे किया जाता है। यदि उनका उपयोग विशेषज्ञ सलाह लेने, नवाचार को बढ़ावा देने और समन्वय में सुधार के लिए किया जाता है, तो वे शासन के लिए एक मूल्यवान संपत्ति हो सकते हैं। लेकिन यदि उनका उपयोग संसदीय प्रक्रियाओं को दरकिनार करने, राजनीतिक विरोधियों को निशाना बनाने या वैचारिक एजेंडे को आगे बढ़ाने के लिए किया जाता है, तो वे लोकतांत्रिक सिद्धांतों के लिए एक खतरा बन सकते हैं। गैर-वैधानिक संस्थाओं की असली चुनौती शक्ति और जवाबदेही के बीच सही संतुलन खोजने में निहित है, ताकि वे भ्रम पैदा किए बिना वास्तविक सकारात्मक बदलाव ला सकें।

10. अक्सर पूछे जाने वाले प्रश्न (Frequently Asked Questions – FAQs)